Sind die öffentlich-rechtlichen Medien politisch unabhängig?

Dieser Eintrag ist auch als gekürztes Textvideo verfügbar: https://www.youtube.com/watch?v=YkcDNE9syiU

Den öffentlich-rechtlichen Medien wird häufig vorgeworfen, politisch nicht unabhängig zu sein. Sie selbst behaupten hingegen fest, dass "eine Einflussnahme durch [...] den Staat" auf ihre Programme völlig ausgeschlossen sei. Folgend sei deshalb einmal am Beispiel des ZDFs dargestellt, wie die öffentlich-rechtlichen Sender aufgebaut sind und wie politische Einflussnahme auf diese ablaufen kann.

Aber zunächst ein paar Grundlagen zu den öffentlich-rechtlichen...

Derzeit gibt es 23 öffentlich-rechtliche Fernsehsender und über öffentlich-rechtliche 60 Radiosender. Diese finanzieren sich hauptsächlich über Rundfunkgebühren, die sich für jeden deutschen Haushalt derzeit auf 17,50 Euro im Monat bzw. 210 Euro im Jahr belaufen. Die Gesamteinnahmen aus Rundfunkgebühren betrugen 2014 etwa 8,32 Milliarden Euro. Hinzu kommen noch Werbeeinnahmen, die etwa sechs Prozent des öffentlich-rechtlichen Budgets ausmachen.

Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Medien (2014)

Um mal eine Vorstellung von den Zahlen zu bekommen: 8,32 Milliarden Euro ist so viel Geld, dass man damit den Ehrensold eines Ex-Bundespräsidenten (214.000 Euro jährlich) für mehr als 38.000 Jahre finanzieren könnte. Oder die EU-Missionen zur Grenzsicherung und Seenotrettung im Mittelmeer ("Poseidon" & "Triton") für knappe 150 Jahre - ohne Beteiligung der anderen EU-Staaten (Budget 2015: Ca. 56 Millionen Euro). Oder um das Verhältnis einmal grafisch darzustellen:

Budget: Triton & Poseidon im Verhältnis zu den Rundfunkgebühren

Wenn man sich als Gesellschaft dazu entscheidet eine so große Menge Geld in das Fernseh- und Radioprogramm zu investieren, sollte man auch hohe Erwartungen an dieses richten können. Allen voran natürlich wirtschaftliche und politische Unabhängigkeit.

Wie sind die Sender aufgebaut?

Allerdings bestimmen die Landesregierungen und die Bundesregierung (mit den Landtagen und dem Bundestag) selbst durch Verträge und gesetzliche Regelungen, wie die öffentlich-rechtlichen Medien aufgebaut sind. Leider haben diese jedoch nicht damit gespart, sich selbst erheblichen Einfluss auf die Sender zu sichern.

Beispielhaft kann man sich die Strukturen beim ZDF ansehen. Dazu sollte fairerweise gesagt werden, dass das ZDF durchaus ein Beispiel für einen Sender mit vergleichsweise hohem politischen Einfluss ist. Dennoch ist festzuhalten, dass die grundlegenden Strukturen im Aufbau bei den anderen öffentlich-rechtlichen Sendern sehr ähnlich gestaltet sind.

Beim ZDF gibt es zwei einflussreiche Räte - den Verwaltungsrat und den Fernsehrat. Eigentlich sollen diese Räte die gesellschaftliche Vielfalt abbilden, weshalb Personen aus möglichst vielen gesellschaftlich relevanten Bereichen in diesen sitzen, heißt es. 

Die Räte sind deshalb so einflussreich, weil sie unter anderem die wichtigsten Personen des Senders wählen, nämlich den Intendanten (Geschäftsführer), Chefredakteur, Verwaltungsdirektor und Programmdirektor. So sieht der genaue Ablauf aus:

Organisation des ZDF

Fast alle wichtigen Aufgaben des Senders werden entweder von diesen Personen oder den Räten entschieden. Aber wer sitzt in den Räten? Die Antwort auf diese Frage steht im ZDF-Staatsvertrag.

Der ZDF-Fernsehrat

Der ZDF-Fernsehrat besteht aus derzeit 77 Personen. 31 davon (~40%) werden direkt von der Politik entsandt, nämlich von der Bundesregierung, den Landesregierungen und den im Bundestag vertretenen Parteien. Diese Vertreter sind oder waren in der Regel Politiker oder hohe Staatsbedienstete und sollen die Interessen der jeweils entsendenden Regierungen bzw. Parteien vertreten.

ZDF-Fernsehrat

Weitere 16 Vertreter (~21 Prozent) werden ebenfalls von den Ministerpräsidenten der Länder berufen. Und zwar direkt, ohne Umwege. Im Gegensatz zu den eben benannten politischen Vertretern sollen diese jedoch (angeblich) die Interessen verschiedener gesellschaftlicher Gruppierungen, wie der Wissenschaft oder des Tierschutzes vertreten. Diese Vertreter müssen in der Tat auch mit diesen Bereichen zu tun haben. Jedoch ziehen es die Ministerpräsidenten üblicherweise vor, dass die Vertreter auch ihrer eigenen Partei oder Regierung nahe stehen. Entsprechend hat auch die Mehrheit dieser 16 Kandidaten Parteimitgliedschaften oder im Lebenslauf sichtbare Verbindungen in die Politik (genaue Liste siehe Wikipedia).

ZDF-Fernsehrat

Weitere 25 Vertreter (~32 Prozent) entstammen ebenfalls aus verschiedenen gesellschaftlichen Gruppierungen oder Vereinigungen. Doch auch hier dürfen die Ministerpräsidenten wieder mitreden. Für jeden Sitz im Fernsehrat haben die gesellschaftlichen Organisationen jeweils drei Kandidaten vorzuschlagen, aus denen sich die Ministerpräsidenten anschließend den genehmsten aussuchen dürfen, der den Sitz im Fernsehrat erhält. Auch hier ist wieder ein erheblicher Anteil dabei, der eindeutig politischen Parteien zugeordnet werden kann.

ZDF-Fernsehrat

Dann bleiben auch nur noch 5 Vertreter (~6 Prozent) übrig. Nämlich die der Kirchen. Nur bei diesen fünf Vertretern darf die Politik gar nicht mitreden, wer den Sitz im Fernsehrat erhält.

ZDF-Fernsehrat

Der ZDF-Verwaltungsrat

Im ZDF-Verwaltungsrat ergibt sich ein ähnliches Bild bezüglich der politischen Dominanz. Der Verwaltungsrat hat 14 Mitglieder. 6 davon (43 Prozent) werden von der Politik direkt bestimmt. Die anderen 8 Vertreter (57 Prozent) werden vom ZDF-Fernsehrat gewählt. 

ZDF-Verwaltungsrat

Und da im Fernsehrat die politischen Vertreter das Sagen haben, entsenden sie auch überwiegend politische Vertreter in den Verwaltungsrat. Mindestens 9 der 14 Verwaltungsratsmitglieder sind Parteimitglieder (mindestens, weil Parteizugehörigkeiten nicht veröffentlicht werden müssen und ggf. nicht bekannt sind). Zwei weitere stammen aus hohen staatlichen Stellen.

ZDF-Verwaltungsrat

Es versteht sich natürlich, dass diese Dominanz der Politiker im Fernseh- und Verwaltungsrat aktiv genutzt wird um parteipolitischen Einfluss zu nehmen. Im Fernsehrat haben sich beispielsweise dauerhaft zwei Gruppen herausgebildet. Eine Gruppe wird von einem SPD-Politiker geleitet und eine andere von einem CDU-Politiker. Diese Gruppen treffen sich vor den Sitzungen und sprechen ab, wie sie in der kommenden Sitzung gemeinsam abstimmen wollen. Fast jedes Mitglied des Fernsehrates – auch jene die keiner Partei angehören – geht entweder zu der SPD- oder CDU-Sitzung. Auch die unpolitischen Vertreter werden dadurch politisch eingeordnet (Quelle).

Die politischen oder politisierten Vertreter in den Räten nutzen ihre Stimmen natürlich dazu, ihnen möglichst genehme Personen in die Führungspositionen der Sender zu setzen. Das heißt nicht, dass ein Chefredakteur oder Intendant einer Partei angehören muss, das ist meistens nicht der Fall. Wichtig scheint eher, dass die gewählten Personen etwa auf der Parteilinie der Parteien liegen (in der Regel CDU oder SPD) und deshalb auch nicht allzu kritisch mit diesen umgehen. Es ist also vermutlich die ohnehin eher positive Grundhaltung gegenüber der Politik von CDU oder SPD, die beispielsweise einen Chefredakteur ins Amt bringt.

Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Immerhin gibt es einen kleinen Lichtblick. 2014 hat das Bundesverfassungsgericht geurteilt, dass der Einfluss der Parteien in den Räten zu begrenzen ist. Künftig dürfen diese demnach nur noch zu höchstens einem Drittel mit "staatlichen oder staatsnahen" Mitgliedern besetzt sein. Zudem dürfen staatliche Vertreter "keinen bestimmenden Einfluss" mehr auf die Auswahl der Vertreter haben, die eigentlich gesellschaftliche Gruppierungen repräsentieren sollen. Wird das Urteil so umgesetzt, würde sich der politische Einfluss in den Räten wohl tatsächlich sichtbar reduzieren. Die neuen Regelungen müssen ab Anfang 2016 in Kraft treten.

Doch wird dieses Urteil den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wohl nicht plötzlich politisch unabhängig machen. Denn zum einen ändert sich dadurch zunächst nur etwas beim ZDF obwohl das Problem bei den anderen öffentlich-rechtlichen Sendern in ähnlicher Form besteht. Selbst beim Zweiten Deutschen Fernsehen wird zudem schon kräftig daran gearbeitet, dass das Urteil möglichst lange ohne Wirkung bleibt. Die Wiederwahl des ZDF-Intendanten Thomas Bellut, dessen Vertrag eigentlich noch bis 2017 lief, wurde beispielsweise auf den September 2015 vorgezogen, damit der alte, stark politisierte Fernsehrat den Vertrag des Intendanten vorm Jahresende nochmals um fünf Jahre verlängern konnte (bis 2022).

Zudem stellt sich die Frage, ob das Urteil überhaupt weit genug reicht. Denn das Verfassungsgericht begrenzt durch sein Urteil nur die Anzahl der Mitglieder, die als staatlich oder "staatsnah" gelten. Dazu zählen jedoch nur jene Personen, die eine wichtige politische Position im Staat inne haben, zum Beispiel im Bundestag oder einem Landesparlament sitzen. Ehemalige Politiker oder jene ohne wichtige Funktion zählen nicht dazu. Diese dürfen auch weiterhin in unbegrenzter Zahl in den Räten sitzen, sofern sie es über Sitze der vertretenen gesellschaftlichen Bereiche oder Gruppen in einen Rat schaffen, was ohnehin eine gern angewandte Strategie zu sein scheint. Bei einem Sender wie dem Saarländischen Rundfunk (SR) hat die Politik zum Beispiel auch heute formell deutlich weniger Einfluss auf die Auswahl der Mitglieder in den Räten als beim ZDF. Und trotzdem ist der Intendant des Senders ein SPD-Mitglied und der Verwaltungsdirektor CDU-Politiker mit einer Karriere in der saarländischen Regierung. Diese politische Auswahl dürfte damit zu erklären sein, das die Politik es eben selbst dann schaffen kann viele abhängige Vertreter in die Räte zu bekommen, wenn sie formal wenig Einfluss auf deren direkte Auswahl hat. Denn was die Regierungen immer entscheiden können ist, welche Gruppen und Organisationen sie als gesellschaftlich relevant genug für die Räte erachtet und welche nicht.

Doch selbst wenn die Regelungen des Bundesverfassungsgerichts so umgesetzt würden wie angedacht und die Politik nicht versuchen würde sie zu umgehen scheint es fraglich, ob die Begrenzungen ausreichen. Insbesondere CDU und SPD hätten mit ihrem Anteil am Drittel der Sitze wohl noch eine beachtliche Stärke. Es wäre nicht einmal sicher, dass die informellen SPD- und CDU-Treffen vor den Sitzungen des Fernsehrates dadurch beendet würden. Zudem werden die politischen Vertreter laut der voraussichtlichen Neuregelung des ZDF-Staatsvertrag einerseits in jedem der Räte regulär ein Drittel der Stimmen besitzen. Hinzu kommt jedoch, dass die übrigen zwei Drittel der Sitze im Verwaltungsrat auch weiterhin durch den Fernsehrat bestimmt werden. Dadurch können die 33 Prozent politischer Vertreter im Fernsehrat auch weiterhin politisch abhängige Vertreter in den Verwaltungsrat wählen. Das der Politik zuzuordnende Drittel im Verwaltungsrat wird alleine dadurch wohl im Endeffekt die 33 Prozent übersteigen (rein rechnerisch auf ca. 56 Prozent). Nur wird diese Abhängigkeit weniger gut erkennbar sein, da die vom Fernsehrat gewählten Vertreter nicht mehr in der hohen Politik aktiv sein dürfen.

Dennoch muss gesagt werden: Das Urteil wird den Einfluss der Politik auf das ZDF wohl wirklich etwas verringern. Es wird politischen Einfluss aber keineswegs unterbinden, ihn vielleicht auch in Teilen nur weniger sichtbar machen als zuvor. 

Wie abhängig sind die öffentlich-rechtlichen Sender nun?

Wie politisch abhängig oder unabhängig die öffentlich-rechtlichen Medien nun sind lässt sich kaum messen, denn bei kaum einer Person des Senders ist von außen ohne Zweifel erkennbar, wie abhängig sie eigentlich ist. Aber ist ein Chefredakteur beispielsweise wirklich unabhängig, wenn er sich selbst zwar in kein politisches Lager einordnen möchte aber dennoch nur deshalb gewählt wird, weil er ein eher CDU- oder SPD-naher Vertreter ist? Oder besser gefragt: Als wie unabhängig kann eine solche Person überhaupt gelten, selbst wenn man ihr die besten Absichten unterstellt? Und wie weit wirkt sich dies im Endeffekt auf das Programm aus?

Letztlich kann auch darauf keine klare Antwort gegeben werden. Was alleine schon daran liegt, dass es stark von den politischen Vorstellungen und dem Hintergrundwissen der Betrachter abhängt, ob Berichterstattung als eher neutral empfunden wird oder nicht. Einseitigkeit und Verzerrung fällt dem Zuschauer schließlich vor allem dann auf, wenn die publizierte Auffassung nicht der eigenen entspricht. Hat man viel Hintergrundwissen zu einem Thema und konsultiert regelmäßig andere Quellen kann man viel besser beurteilen, ob ein Sachverhalt neutral erklärt wird oder eben nicht (vielleicht kann man dies aber auch schlechter beurteilen, wenn die alternativen Quellen des Vertrauens selbst verzerrte Darstellungen anbieten).

Zweifelsfrei kann man sagen, dass beispielsweise beim ZDF durchaus Formate auffallen, die sich äußerst kritisch mit der Politik auseinandersetzen (wobei in diesem Kontext beispielsweise die ZDF-Sendung "Die Anstalt" gern zitiert wird). Andererseits ist jedoch zu fragen, ob solche Sendungen nicht viel eher Randerscheinungen des Programms sind. Sicherlich sind die wenigsten politischen Beiträge auch im Hauptprogramm der Sender wirkliche Lobgesänge auf die Regierung oder Parteien. Nur ist die vorgebrachte Kritik in den öffentlich-rechtlichen auch dem Sachverhalt immer angemessen? Begegnet man den Behauptungen der Politik immer mit dem angemessenen Misstrauen? Trifft man bei den öffentlich-rechtlichen den Kern der Kritik oder redet oft über Belangloses oder am Kern der Problematik vorbei? Hat man "blinde Flecken", selektiert man Informationen zu Gunsten oder Ungunsten bestimmter Positionen und lenkt damit im Endeffekt (bewusst oder unbewusst) die Meinungsbildung? Hinterfragt man grundlegende politische Vorstellungen der etablierten Parteien, wenn dies der Sache angemessen erscheint? Oder zeigt man häufig zu viel Verständnis für bestimmte parteipolitische Positionen, erklärt deren Handeln also nicht nur aus der jeweiligen Perspektive heraus, sondern rechtfertigt es geradezu? Und ließe sich nicht sogar die These aufstellen, dass Journalismus von vielen Zuschauern gerade dann lautstark als einseitig empfunden wird, wenn zwischen CDU und SPD politisch Einigkeit herrscht (wie oft in außenpolitischen Fragen)? Wäre der Pluralismus in den öffentlich-rechtlichen Medien dann nicht vor allem ein Abbild des politischen Streits, respektive zwar kein reines Sprachrohr der Regierungen, aber zumindest zu wesentlichen Teilen eines der großen Parteien? 

Ganz gleich wie man diese Fragen für sich beantworten mag - ein hoher Einfluss der Politik auf die öffentlich-rechtlichen Sender wird durch die dargestellten Strukturen deutlich. Warum auch sonst sollte die Politik erheblichen Aufwand betreiben um den Einfluss in den Räten der öffentlich-rechtlichen Sender zu behalten, auch gegen alle Kritik die es immer wieder dagegen gibt?

Was sollte man ändern?

Wie gezeigt wurde, gibt es im Wesentlichen zwei Gründe, weshalb die öffentlich-rechtlichen Sender unter starkem Einfluss der Politik stehen. Zum einen sitzt ganz regulär eine Vielzahl an Politikern in den Rundfunkräten und zum anderen gelangen viele Politiker oder politisch abhängige Vertreter über vermeintlich gesellschaftliche Sitze in die Räte.

Die Lösung des ersten Problems dürfte recht einfach ausfallen. Politiker und politisch abhängige Vertreter sollten aus den Rundfunkräten ausgeschlossen werden oder ihr Anteil zumindest auf eine einstellige Prozentzahl reduziert. Dieser Vorschlag soll nicht als politik- oder regierungsfeindlich aufgefasst werden. Er ergibt sich viel mehr deshalb, weil die öffentlich-rechtlichen Medien auch nach über 60 Jahren noch immer unter starkem Einfluss der Politik stehen. Wird dagegen (wie vom Bundesverfassungsgericht) nur halbherzig vorgegangen, erreicht man vermutlich nichts. Seit der Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht schon zahlreiche Urteile zu den Sendern gefällt, auch Bezug nehmend auf deren Unabhängigkeit. Trotzdem gibt es im Jahr 2015 Sender wie das ZDF, bei denen fast jedes Mitglied der Räte von der Politik bestimmt oder mitbestimmt wird. Es wäre einfach leichtgläubig zu denken, dass das Urteil aus dem Jahr 2014 nun endlich die Wende bringt (selbst dann wenn es außerhalb des ZDFs etwas ändern würde). Solange die Parteien - vor allem CDU und SPD - die Führungspositionen der Sender oft unter sich ausmachen können, sind die öffentlich-rechtlichen Medien weit von wirklicher Unabhängigkeit entfernt. Gesellschaftliche Vielfalt müsste bedeuten, dass jede gesellschaftliche Gruppierung weit davon entfernt ist, derartige Entscheidungen alleine treffen zu können.

Auch das zweite Problem, nämlich das viele politische Vertreter über gesellschaftliche Sitze in die Rundfunkräte gelangen, ließe sich durch eine Neuregelung wohl lösen. Der Politik sollte die Möglichkeit genommen werden selbst zu entscheiden, welche gesellschaftlichen Gruppen relevant genug sind, um Sitze in den Rundfunkräten zu erlangen und welche nicht. Denn dadurch kann die Politik bisher vor allem ihr genehme Organisationen auswählen. Zudem besteht für die entsandten Vertreter theoretisch die Gefahr, dass ihre Organisationen bei der nächsten Neuregelung des Rundfunkvertrags nicht mehr berücksichtigt werden könnten, wenn sie sich zu sehr gegen die politischen Interessen stellen. Welche Organisationen in den Rundfunkräten sitzen dürfen, sollte daher nicht mehr von der Politik sondern auf anderem Wege von einem unabhängigen Gremium entschieden werden (wenngleich ich mir bewusst bin, dass es natürlich nicht ganz einfach ist, irgendein wirklich unabhängiges Gremium aus dem Hut zu zaubern. Irgendwer muss ja auch die Zusammensetzung eines solchen Gremiums bestimmen).

Andererseits sollte vielleicht aber auch grundsätzlicher hinterfragt werden, was man eigentlich von öffentlich-rechtlichem Journalismus erwartet. Garantiert gesellschaftliche Vielfalt wirklich die beste Ausgewogenheit und Objektivität? Oder kann man gesellschaftlichen Mehrheiten nicht auch unterstellen, dass sie vielleicht manche blinde Flecke haben oder einige Probleme voreingenommen betrachten? Orientiert sich die gesellschaftliche Mehrheitsmeinung immer an Fakten oder ist sie nicht auch ein Abbild von sich verändernden Stimmungen und Gefühlslagen? Wären gesellschaftlich ausgewogene Gremien - wenn es denn gelänge sie einzurichten - dann wirklich die perfekte Lösung?

Der Ansatz, der Ausgewogenheit und Objektivität schließlich noch am nächsten kommt, ist eigentlich unvoreingenommene Wissenschaft. Und sollte es nicht auch das Ziel von (öffentlich-rechtlichem) Journalismus sein, ein Bild von der Welt zu zeichnen, dass der Realität so nahe wie möglich kommt? Sollte er sich nicht um eine Methodik bemühen, die wissenschaftlichen Standards sehr nahe kommt? Damit soll übrigens nicht gesagt werden, dass keine Meinungen mehr bezogen werden sollen, viel mehr sollte es darum gehen, dass Meinungen auf einer stets fundierten und sachlichen Grundlage basieren.

Folgt man dieser Ansicht, wäre vielleicht folgende Lösung in etwa angemessen: Die Gremien sollten zur Hälfte aus Vertretern bestehen, die tatsächlich ein möglichst differenziertes Abbild der Gesellschaft darstellen. Die andere Hälfte könnte mit wissenschaftlichen Vertretern besetzt werden, die aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen stammen und eine saubere wissenschaftliche Methodik anwenden. So könnten die Gremien einerseits den Fokus darauf legen, dass möglichst alle gesellschaftlichen Positionen angemessen zu Wort kommen. Zum anderen sollte es insbesondere die Aufgabe der wissenschaftlichen Vertreter sein, dafür Sorge zu tragen, dass der Journalismus wirklich fundiert ist, alle relevanten Seiten einer Geschichte darstellt und sich nicht nur in der thematischen Betrachtung eines Themas sondern auch der Themenauswahl um größtmögliche Objektivität bemüht. 

Bitte beachte: Sollten Dir inhaltliche, grammatikalische oder andere Fehler (z.B. in der Zeichensetzung) in diesem Text auffallen, würde ich mich über einen Hinweis freuen. Ich bin kein Experte was Medien betrifft und habe nie journalistisch gearbeitet; entsprechend habe ich auch keine persönlichen Einblicke in den genauen Ablauf von z.B. Redaktionen oder Fernsehsendern. 
Möglicherweise strittige Informationen versuche ich mit Quellennachweisen zu belegen. Sollten Dir strittige Informationen ohne Nachweis auffallen kannst Du mir dies gerne mitteilen. Ich werde mich dann ggf. bemühen, einen guten Beleg nachzutragen.

Wichtigste Quellen:

- Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2014
- NDR Zapp über die Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Medien
- ZDF-Staatsvertrag (aktuelle Fassung)
- ZDF-Staatsvertrag (voraussichtliche Neufassung ab 2016)

Weiterführende Links:

- Nikolaus Brender bei "Jung & Naiv" (Nikolaus Brender war von 2000-2010 Chefredakteur beim ZDF. Nach einem Wechsel der Mehrheit im Verwaltungsrat von der SPD- zur CDU-Mehrheit wurde sein Vertag nicht verlängert. Aus der "Causa Brender" resultierte letzten Endes auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2014)

- Die 20-Uhr-Wirklichkeit (Medienjournalist Stefan Niggemeier über die Berichterstattung der Tagesschau zum Ukrainekonflikt)